onia$
دستیار مدیر تالار مدیریت
[h=1]نقشه جغرافيايي فقر»؛ قطب نماي «اصلاح يارانه‌ها»[/h]
دکتر داود سوری*
طرح هدفمندسازی یارانهها با تکیه بر اجماع صاحب‌نظران در خصوص ضرورت آن و بدون تفکر درخصوص چگونگی انجام آن در نهایت به ساده‌ترین شكل و البته بسيار ناکارآمد به اجرا درآمد. زیاد دور از انتظار نبود که عمر این طرح با چنین ساختاری طولانی نباشد و اینک پس از دو سال پر حرف و حدیث، دولتمردان به این نتیجه رسیده‌اند که توان پرداخت مبلغ تعیین شده را به همه ایرانیان ندارند؛ هرچند ارزش واقعی و قدرت خرید یارانه تعیین‌شده نیز به شدت کاهش یافته است. در مواجهه با این مشکل به نظر می‌رسد دولت حذف عده‌ای از یارانه بگیران را در دستور کار خود قرار داده و به این نتیجه رسیده است که فعلا با حذف 30درصد از یارانه بگیران مشکل حل می‌شود و البته ملاک تعیین 30درصد نیز نه کارآیی نظام پرداخت یارانهها، بلکه برآورد دولت از بودجه طرح است. بنابراین سوالی که اینک مطرح است این است که چگونه میتوان با توجه به نظام آماری کشور و ملاحظات اجتماعی موجود 30درصد از پردرآمدترین افراد کشور را که اندکی بیش از بیست و دو میلیون نفر می‌شوند، انتخاب و آنها را از لیست یارانه بگیران حذف کرد؟ در ادامه این نوشتار به طرح چند سوال اساسی‌تر درخصوص طرح هدفمندسازی یارانهها می‌پردازیم.
1- طرح هدفمندی؛ به نفع یا به ضرر کم درآمدها؟
دو سال از انجام طرح هدفمندی یارانهها گذشته است و در این دو سال اقتصاد کشور و به دنبال آن وضعیت رفاهی خانوارهای ایرانی روندی نزولی به خود گرفته است. این روند برآیند اثر مجموعه‌ای از عوامل داخلی و خارجی است که در یکسوی آن تحریم‌های ناعادلانه علیه اقتصاد کشور و در دیگر سو مدیریت ناکارآمد اقتصاد کشور قرار دارد.
«نقشه فقر استان‌ها»؛ قطب نماي «اصلاح يارانه‌ها»
منطقي نيست كه دولت كالاي خود (انرژي) را به قيمت بازار بفروشد، اما كالا و خدمات مردم را به قيمت كنترل شده بخرد
دکتر داود سوری*
«هدفمندسازي جغرافيايي»، در بسياري از كشورهاي درحال توسعه، برتري
معناداري بر ساير روش‌هاي هدفمندسازي دارد
اجرای طرح هدفمندسازی یارانهها نیز در درون این مجموعه قرار دارد و به نوبه خود تاثیراتی مثبت یا منفی بر رفاه خانوارها داشته است. در بسیاری از کشورهای جهان و سازمان‌های بین‌المللی مرسوم است که درصدی از هزینه طرح‌های اجتماعی را به مطالعه اثربخشی آن طرح در رسیدن به اهداف مورد نظر و شناخت کاستی‌ها و نقاط قوت آن برنامه اختصاص می‌دهند و از شناخت حاصل شده برای اصلاح برنامه و همچنین طراحی برنامه‌های جدید استفاده می‌کنند. طرح هدفمندسازی یارانهها نیز باید در چنین چارچوبی قرار بگیرد. این امر به خصوص در مورد این طرح که درآمد خود را از افزایش قیمت حامل‌های انرژی به دست می‌آورد، بسیار مهم است؛ چرا که از یک سو امید داریم که با افزایش قیمت انرژی مصرفی خانوارها و انتقال بخشی از درآمدهای حاصله به خانوارهای کم درآمد، توزیع درآمد و فقر را بهبود بخشیم و از سوی دیگر از حیف و میل انرژی به دلیل قیمت ارزان آن بکاهیم.
بهبود وضعیت توزیع درآمد هنگامی حاصل می‌شود که افزایش هزینه خانوارهای کم درآمد کمتر از یارانه دریافتی باشد، اما با توجه به اینکه انرژی به عنوان عامل تولید، نقش اساسی در به حرکت درآوردن چرخ بخش‌های تولیدی، کشاورزی و خدمات دارد و هرگونه خلل در فعالیت این بخش‌ها به بیکاری و کاهش درآمد خانوارهای کم درآمد منتهی می‌شود، نمی‌توان به سادگی اثر همزمان افزایش قیمت انرژی و پرداخت یارانه را بر رفاه خانوارهای کم‌درآمد اندازه‌گیری کرد.
دشواری کار هنگامی بیشتر می‌شود که بدانیم خانوارهای کم‌درآمد خانوارهای همگنی نیستند و هر یک تاثیری متفاوت از دیگری از افزایش قیمت انرژی و دریافت یارانه می‌پذیرند.
2- آیا یارانه، جبران پایین بودن حقوق ایرانی‌ها است؟
موفقیت طرح هدفمندسازی یارانهها، که مترادف با اصلاح بازار انرژی است، نیازمند همراهی دیگر سیاست‌های اقتصادی و بازتعریف نقش دولت است. افزایش قیمت انرژی سیاست صحیحی است که برای افزایش در کارآیی مصرف انرژی باید اعمال شود. کاملا پذیرفته شده است که کالایی را که میتوان در خارج از مرزها به قیمت مناسبی فروخت، نباید به دلیل قیمت ارزان در داخل کشور ضایع کرد. از آنجا که انرژی متعلق به دولت است هرگونه تفاوت بین قیمت انرژی در داخل کشور و خارج از کشور به مثابه یارانه‌ای است که دولت به مردم می‌دهد، اما از سوی دیگر دولت خود نیز بیشترین یارانه را به اجبار از مردم می‌گیرد. دولت با اعمال قدرت انحصاری خود در قانونگذاری و به عنوان بزرگ‌ترین متقاضی نیروی کار، قیمت نیروی انسانی و سرمایه را به سود خود کنترل می‌کند. نیروی کار و سرمایه تنها کالاهایی هستند که خانوارها برای کسب درآمد به بازار عرضه می‌کنند و قیمت این دو تعیین‌کننده سطح رفاه خانوارها است. این عبارت که «اگر قرار است قیمت بنزین بر حسب دلار محاسبه شود، چرا دستمزد‌ها با دلار پرداخت نمی‌گردد.» بیان عامیانه این واقعیت است که اگر دولت هر لحظه چوب یارانه پرداختی را بر سر مردم می‌زند، چرا دم از یارانه دریافتی خود نمی‌زند، به عنوان مثال هم اینک دستمزد یک استادیار جوان با مدرک دکتری در یکی از بهترین دانشگاه‌های تهران حدود 24 دلار در روز است و اگر قرار باشد بنزین به قیمت یک دلار برای هر لیتر به فروش برسد آنگاه نرخ برابری هر ساعت نیروی کار ماهر برابر 3 لیتر بنزین است!!. آیا این قیمت جز نتیجه انحصار دولت در بخش آموزش و قیمت گذاری محصول و نهاده این بخش است؟ آیا قیمت کنترل شده نیروی کار و سرمایه دلیل فقر و نداری مردم و نیاز آنها به یارانه نیست؟ چه بسا اگر دیگر بازارها نیز به موازات بازار انرژی اصلاح گردند و در جهت رفع انحصارهای دولتی و غیردولتی تلاش شود دیگر نیازی به برنامه سراسری پرداخت یارانه نباشد، البته قیمت انرژی در بازار بین‌المللی تعیین می‌شود و قیمت نیروی کار یا سرمایه در بازار داخلی و انتظار نمی‌رود که بین این دو بازار رابطه‌ای وجود داشته باشد، اما نکته اینجا است که عملکرد دولت مانع تشکیل بازار برای نیروی کار و سرمایه مردم و تعیین قیمت در این بازار است. موفقیت طرح اصلاح بازار انرژی در گرو حل این تناقض است. دولت نمی‌تواند کالای خود را به قیمت بازار بفروشد، اما کالای مردم را با قیمتی کنترل شده خریداری کند، دولت نمی‌تواند به طور پیوسته با عرضه پول و دامن زدن به تورم از ارزش ریالی و ارزی سرمایه‌های مردم بکاهد و انتظار داشته باشد که مردم توان این را داشته باشند که محصولات او را با قیمت‌های بین‌المللی خریداری کنند. این سیستم پایداری ندارد و پرداخت یارانه به همه یا عده‌ای از مردم برای تقلیل فشار ناشی از افزایش قیمتها تنها عاملی برای تحکیم موقعیت دولت در اقتصاد است.
3- چگونه دهک‌ها را جدا کنیم؟
با در نظر گرفتن واقعیت‌های موجود، مشکل کنونی دولت یافتن روشی برای حذف عده‌ای از دریافت‌کنندگان یارانه و به تعادل رساندن بودجه خویش است. به طور کلی اثرگذاری برنامه‌های هدفمند کردن یارانهها بستگی به امکان دسترسی به مکانیسمی کارآ و ارزان برای شناسایی خانوارهای نیازمند به دریافت یارانه دارد که بتوان با استفاده از آن هزینه‌ها را کاهش داد و منابع مالی بیشتری را به این خانوارها اختصاص داد. برای ارزیابی عملکرد یک برنامه اصلاحی برای هدفمندکردن یارانهها، باید سه هدف زیر برآورده شوند:
الف- کم بودن میزان خطا در شناسایی خانوارهای واجد شرایط: این خطا چه به صورت پرداخت یارانه به خانواری که مستحق نیست و چه به صورت عدم پرداخت یارانه به خانواری که مستحق است، یک امتیاز منفی برای روش گزینش خانوارهای مستحق دریافت یارانه محسوب می‌شود.
ب- هزینه‌های اجرایی اعمال روش گزینش خانوارها: هدف از تفکیک خانوارها به مستحق و غیرمستحق صرفه‌جویی در هزینه‌ها است؛ بنابراین باید به‌دنبال روشی بود که هزینه‌های کمتری بر جامعه تحمیل کند. در غیراین‌صورت همان بهتر که یارانه به همه پرداخت شود.
ج- تغییرات کم رفتار اقتصادی خانوارها در واکنش به روش گزینش خانوارهای کم درآمد: هدفمندسازی از طریق سایر شاخص‌های اقتصادی– اجتماعی خانوار یکی از روش‌هایی است که با توجه به بضاعت آماری کشور همواره مورد توجه بوده است. گزینش خانوارهای کم‌درآمد بر مبنای معیارهای عینی مرتبط با درآمد همانند سن، تحصیلات یا جنسیت سرپرست خانوار و جمعیت خانوار، روشی است که سالها مورد استفاده نهادهای خیریه همچون کمیته امداد، سازمان بهزیستی و نهادهای غیردولتی قرار گرفته است. این روش کم‌هزینه و کم‌خطا است، اما در مواردی می‌تواند موجب تغییر رفتار اقتصادی خانوار شود. تجربه پرداخت یارانه بر مبنای جمعیت خانوار در دهه 60 و گرایش خانوارها به باروری بیشتر مثالی روشن از این تغییر رفتار است. به‌عنوان مثالی دیگر، میتوان از افزایش نرخ زندگی مجردی بین خانوارهای صاحب فرزند در آمریکا برای بهره‌مندی از یارانه پرداختی به مادرهای مجرد نام برد. این روش هر چند برای تعیین خانوارهای فقیر و در مقیاس‌های کوچک روشی موفق است، اما کارآیی آن برای گزینش قریب به 15 میلیون نفر یا دو دهک کم درآمد جامعه مورد ابهام است.
همین مشکل برای تشویق ثروتمندان به کناره‌گیری داوطلبانه از دریافت یارانه وجود دارد. اعمال یک سیاست اقتصادی که نیازمند همراهی قریب به 22 میلیون نفر است با پند و اندرز ممکن نیست.
بنابر این گفته‌ها روش مناسب روشی است که کمترین خطا و کمترین هزینه را داشته باشد و موجب کمترین تغییر در رفتار اقتصادی خانوارها بشود.
4- هدفمندی از طریق اعطای کالای یارانه‌ای:
روش دیگری که در گذشته در کشور ما نیز مورد استفاده قرار گرفته است، اعطای سبدهای کالایی به مردم است. منطق این روش بر مبنای اختلافات مشاهده‌شده در سبد مصرفی خانوارهای فقیر و غنی است و هدف آن کاهش هزینه تامین این کالاها و افزایش قدرت خرید فقراست. کالاهای یارانه‌ای معمولا شامل کالاهای خوراکی هستند که بیشتر توسط فقیران مصرف می‌شوند. در این روش اعطای یارانه یا به‌صورت اعطای مستقیم کالا است یا به‌صورت کنترل قیمت کالاهای خاصی است که بيشتر توسط فقرا مورد استفاده قرار مي‌گيرند. از معایب این روش، تشویق خانوارهای غیر فقیر به تغییر رفتار مصرفی و خرید بیشتر از کالاهای یارانه‌ای است که در نتیجه، هزینه‌های برنامه را افزایش می‌دهد. به عنوان مثال، پرداخت یارانه برنج در دهه 60 بسیاری از خانوارهای روستایی را که قبل از آن مصرف‌کننده برنج نبودند، به مصرف هر چه بیشتر برنج سوق داد و دولت را ناگزیر به صرف هزینه‌های بیشتر برای تامین برنج یارانه‌ای کرد. علاوه بر این، سازمان اداری توزیع کالاهای یارانه‌ای یا کنترل قیمتها و فساد بالقوه‌ای که درآن وجود دارد، هزینه‌های گزافی را به دوش دولت می‌گذارد و از اثربخشی برنامه می‌کاهد. تجربه نشان داده است که نتیجه اعمال این سیاست در غالب اوقات فقط افزایش فقر است. با این حال، فشار سیاسی جمعیت شهرنشین و اجرای به نسبت آسان‌تر این برنامه‌ها، دولت را در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، به‌خصوص در شرایط تورم زیاد، به‌سمت اجرای این برنامه‌ها سوق می‌دهد. علاوه بر این، تجربه دیگر کشورها نیز غالبا ناظر بر پرداخت یارانه از محل درآمدهای دولت یا اصلاح نظام یارانه‌ای مبتنی بر توزیع کالاهای مصرفی است و از این رو کمک چندانی به اصلاح طرح هدفمندی یارانهها نمی‌کند.
5- قیمت متفاوت بنزین برای خانواده‌ها و «هدفمندسازي جغرافيايي»
فروش بنزین به قیمت متفاوت به خانوارهای کم‌درآمد و پردرآمد از روش‌هایی است که توسط آقای دکتر جواد صالحی اصفهانی نیز پیشنهاد شده است. هر چند تبعیض، ذهنیتی منفی ایجاد می‌کند، اما میتوان نشان داد که سیاست تبعیض قیمت در مواردی می‌تواند خانوارهای کم درآمد را بهره‌مند کند. تبعیض قیمت یکی از سیاست‌های تجاری است که توسط بنگاهها برای کسب سود بیشتر مورد استفاده قرار می‌گیرد. برای موفقیت یک سیاست تبعیض قیمتی دو شرط نیاز است. ابتدا اینکه بنگاه دارای قدرت تاثیرگذاری بر بازار باشد و دوم اینکه امکان فروش مجدد کالای مورد نظر وجود نداشته باشد. در خصوص بنزین، دولت از این قدرت برخوردار است؛ چرا که تنها عرضه‌کننده بنزین است. به باور نگارنده، با توجه به ابزارهای موجود امکان طراحی مکانیسمی برای جلوگیری از فروش مجدد بنزین وجود دارد. اما به شکل باورنکردنی برای اقتصاددانان، این ابزار اقتصادی در بند ب ماده 45 مجموعه قوانین و مقررات اجرایی فصل نهم اصل 44 قانون اساسی به عنوان محدودکننده رقابت شناخته شده است.
در این بند آمده است که «عرضه یا تقاضای کالا یا خدمت مشابه به قیمت‌هایی که حاکی از تبعیض بین دو یا چند طرف معامله یا تبعیض قیمت بین مناطق مختلف به رغم یکسان بودن شرایط معامله هزینه‌های حمل و سایر هزینه‌های جانبی آن باشد» ممنوع است. [1]
روش دیگر برای هدفمندسازی یارانهها، هدفمندسازی جغرافیایی است که بر پایه محل اقامت خانوار است. هدفمندسازی جغرافیایی می‌تواند به‌عنوان راه حلی برای تخصیص منابع در جهت کاهش فقر در کشورهای در حال توسعه به کار رود؛ چرا که معمولا فقر در مناطقي خاص تمرکز می‌یابد و موجب نابرابری در سطح استاندارد زندگی بین مناطق مختلف جغرافیایی می‌شود. از این رو در بسیاری از کشورها، فقر یک بُعد واضح جغرافیایی دارد. نکته قابل توجه در این زمینه، پایداری و ماندگاری مناطق فقیرنشین است. از مهم‌ترین دلایل ماندگاری مناطق فقیرنشین میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
• سطح پایین کیفیت خدمات عمومی، به‌خصوص در زمینه آموزش و بهداشت، که مانع از انباشت سرمایه انسانی و در نتیجه مانع از افزايش ظرفیت درآمدی می‌شود.
• شرایط بد و ضعیف زیرساخت‌های روستایی، که تجارت و رشد و انباشت سرمایه را محدود می‌کند.
• سطح پایین سرمایه‌های اجتماعی در جوامع فقیر، که کسب تکنولوژی‌های جدید و به‌کارگیری آنها را کند می‌کند و در نتیجه ظرفیت درآمدی کاهش می‌یابد.
• فاصله زیاد با مراکز شهری، که مانعی بر سر راه تجارت و کسب تخصص‌های لازم است.
هدفمندسازی جغرافیایی در سطوح مختلف منطقه، استان، شهر، بخش و دهستان می‌تواند اجرا شود. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، هدفمندسازی جغرافیایی، برتری معناداری بر سایر روش‌های هدفمندسازی دارد. در زیر به برخی از این برتری‌ها اشاره می‌شود:
• معیار ساده و واضحی برای شناسایی جامعه هدف معرفی می‌کند و محدودیت‌های اطلاعاتی‌ای را که سایر برنامه‌های هدفمندسازی با آنها روبهرو هستند، شامل نمی‌شود.
• برای اجرا و نظارت، آسان است.
• موجب تغيير رفتار اقتصادي خانوار نمي‌شود؛ چرا که تغییر مکان اقامت، سخت و هزینه‌بر است.
• برای تشخیص صلاحیت شرکت در برنامه و بهبود هدفمندسازی، امکان ترکیب شاخص‌های جغرافیایی با سایر شاخص‌های خانوار و فرد وجود دارد.
• ابزار اجرایی این برنامه، هم شامل انتقال مستقیم درآمد به جامعه هدف می‌شود و هم شامل بهبود متغیر‌های دیگری که در افزایش سطح استاندارد زندگی در مناطق فقیرنشین، مؤثرند.
• هدف‌گذاری جغرافیایی می‌تواند به‌عنوان راهنمایی برای تخصیص منافع برنامه‌های توسعه كشور مورد استفاده قرار گیرد.
• نسبت به سایر روش‌ها، کمتر گمراه‌کننده است و با توجه به محدودیت‌های بودجه‌ای که اکثر کشورها با آنها روبهرو هستند، هزینه‌های اجرایی آن نسبت به سایر روش‌ها کمتر است. اما دولت به یک ابزار اطلاعاتی نیاز دارد که او را در شناسایی مناطق کمتر توسعه‌یافته و فقیرنشین یاری کند تا بتواند از طریق انتقال منابع مالي به این مناطق کمک کند. این کمک‌ها می‌توانند به‌صورت کمک‌های مالی یا به‌صورت سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی یا ارائه خدمات (آموزشی، بهداشتی) باشند. نقشه فقر، یکی از این ابزارها است. نقشه‌های فقر، نمایش جغرافیایی فقر هستند. به عبارت دیگر، این نقشه‌ها نشان می‌دهند فقر در چه قسمت‌هایی از کشور تمرکز یافته است. این نقشه‌ها می‌توانند به دولتها و موسسات غیردولتی (NGOها) که به‌دنبال افزایش اثربخشی برنامه‌های کاهش فقر هستند، کمک قابل ملاحظه‌ای ارائه کنند. این نقشه‌ها در گام اول می‌توانند راهنمایی برای تقسیم منابع بین مناطق مختلف باشند و همچنین ابزار مهمی در تحقیقات به حساب می‌آیند و هرچه سطح هم‌افزونی کوچک‌تر شود، اثرگذاری این نقشه‌ها افزایش می‌یابد. نقشه فقر ایران در سطح شهرستان توسط نگارنده در سال 1386 و به سفارش دفتر جمعیت‌سازمان ملل متحد(UNFPA)، تهیه شد (عکس و جدول 1)، اما پس از تایید کارشناسان دفتر جمعیت‌سازمان ملل متحد و پرداخت هزینه اجرای آن، در مرکز آمار ایران بایگانی شد!!.
پیشنهاد نهایی و عملیاتی این نوشتار
در وهله اول استفاده ترکیبی از روش‌های پیش گفته برای گزینش افراد دریافت‌کننده یارانهها پیشنهاد می‌شود که با استفاده از نقشه فقر بهنگام شده و بودجه تخصیص یافته به پرداخت یارانه، مناطق کمتر برخوردار انتخاب شوند و ساکنان آن مناطق تحت پوشش قرار بگیرند. در وهله دوم، با استفاده از ویژگی‌های اقتصادی- اجتماعی خانوارهای فقیر، خانوارهای کم درآمد در مناطقی که در مرحله قبل از دریافت یارانه محروم شده‌اند، شناسایی شده و به آنها یارانه پرداخت شود. این روش همچنین می‌تواند برای شناخت افراد بهره‌مند در مناطق کمتر برخوردار مورد استفاده قرار بگیرد و مانع از ادامه پرداخت یارانه به آنها شود. در این روش این انعطاف‌پذیری نیز وجود دارد که برای هر منطقه سیاست‌های حمایتی متناسب با ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آن منطقه طراحی شود.
[1]: مآخذ: سایت شورای رقابت
http://council.nicc.ir/Introduction/default.loco
*مدرس اقتصاد دانشگاه شريف و موسسه عالي بانكداري
دکتر داود سوری*
طرح هدفمندسازی یارانهها با تکیه بر اجماع صاحب‌نظران در خصوص ضرورت آن و بدون تفکر درخصوص چگونگی انجام آن در نهایت به ساده‌ترین شكل و البته بسيار ناکارآمد به اجرا درآمد. زیاد دور از انتظار نبود که عمر این طرح با چنین ساختاری طولانی نباشد و اینک پس از دو سال پر حرف و حدیث، دولتمردان به این نتیجه رسیده‌اند که توان پرداخت مبلغ تعیین شده را به همه ایرانیان ندارند؛ هرچند ارزش واقعی و قدرت خرید یارانه تعیین‌شده نیز به شدت کاهش یافته است. در مواجهه با این مشکل به نظر می‌رسد دولت حذف عده‌ای از یارانه بگیران را در دستور کار خود قرار داده و به این نتیجه رسیده است که فعلا با حذف 30درصد از یارانه بگیران مشکل حل می‌شود و البته ملاک تعیین 30درصد نیز نه کارآیی نظام پرداخت یارانهها، بلکه برآورد دولت از بودجه طرح است. بنابراین سوالی که اینک مطرح است این است که چگونه میتوان با توجه به نظام آماری کشور و ملاحظات اجتماعی موجود 30درصد از پردرآمدترین افراد کشور را که اندکی بیش از بیست و دو میلیون نفر می‌شوند، انتخاب و آنها را از لیست یارانه بگیران حذف کرد؟ در ادامه این نوشتار به طرح چند سوال اساسی‌تر درخصوص طرح هدفمندسازی یارانهها می‌پردازیم.
1- طرح هدفمندی؛ به نفع یا به ضرر کم درآمدها؟
دو سال از انجام طرح هدفمندی یارانهها گذشته است و در این دو سال اقتصاد کشور و به دنبال آن وضعیت رفاهی خانوارهای ایرانی روندی نزولی به خود گرفته است. این روند برآیند اثر مجموعه‌ای از عوامل داخلی و خارجی است که در یکسوی آن تحریم‌های ناعادلانه علیه اقتصاد کشور و در دیگر سو مدیریت ناکارآمد اقتصاد کشور قرار دارد.
«نقشه فقر استان‌ها»؛ قطب نماي «اصلاح يارانه‌ها»
منطقي نيست كه دولت كالاي خود (انرژي) را به قيمت بازار بفروشد، اما كالا و خدمات مردم را به قيمت كنترل شده بخرد
دکتر داود سوری*
«هدفمندسازي جغرافيايي»، در بسياري از كشورهاي درحال توسعه، برتري
معناداري بر ساير روش‌هاي هدفمندسازي دارد
اجرای طرح هدفمندسازی یارانهها نیز در درون این مجموعه قرار دارد و به نوبه خود تاثیراتی مثبت یا منفی بر رفاه خانوارها داشته است. در بسیاری از کشورهای جهان و سازمان‌های بین‌المللی مرسوم است که درصدی از هزینه طرح‌های اجتماعی را به مطالعه اثربخشی آن طرح در رسیدن به اهداف مورد نظر و شناخت کاستی‌ها و نقاط قوت آن برنامه اختصاص می‌دهند و از شناخت حاصل شده برای اصلاح برنامه و همچنین طراحی برنامه‌های جدید استفاده می‌کنند. طرح هدفمندسازی یارانهها نیز باید در چنین چارچوبی قرار بگیرد. این امر به خصوص در مورد این طرح که درآمد خود را از افزایش قیمت حامل‌های انرژی به دست می‌آورد، بسیار مهم است؛ چرا که از یک سو امید داریم که با افزایش قیمت انرژی مصرفی خانوارها و انتقال بخشی از درآمدهای حاصله به خانوارهای کم درآمد، توزیع درآمد و فقر را بهبود بخشیم و از سوی دیگر از حیف و میل انرژی به دلیل قیمت ارزان آن بکاهیم.
بهبود وضعیت توزیع درآمد هنگامی حاصل می‌شود که افزایش هزینه خانوارهای کم درآمد کمتر از یارانه دریافتی باشد، اما با توجه به اینکه انرژی به عنوان عامل تولید، نقش اساسی در به حرکت درآوردن چرخ بخش‌های تولیدی، کشاورزی و خدمات دارد و هرگونه خلل در فعالیت این بخش‌ها به بیکاری و کاهش درآمد خانوارهای کم درآمد منتهی می‌شود، نمی‌توان به سادگی اثر همزمان افزایش قیمت انرژی و پرداخت یارانه را بر رفاه خانوارهای کم‌درآمد اندازه‌گیری کرد.
دشواری کار هنگامی بیشتر می‌شود که بدانیم خانوارهای کم‌درآمد خانوارهای همگنی نیستند و هر یک تاثیری متفاوت از دیگری از افزایش قیمت انرژی و دریافت یارانه می‌پذیرند.
2- آیا یارانه، جبران پایین بودن حقوق ایرانی‌ها است؟
موفقیت طرح هدفمندسازی یارانهها، که مترادف با اصلاح بازار انرژی است، نیازمند همراهی دیگر سیاست‌های اقتصادی و بازتعریف نقش دولت است. افزایش قیمت انرژی سیاست صحیحی است که برای افزایش در کارآیی مصرف انرژی باید اعمال شود. کاملا پذیرفته شده است که کالایی را که میتوان در خارج از مرزها به قیمت مناسبی فروخت، نباید به دلیل قیمت ارزان در داخل کشور ضایع کرد. از آنجا که انرژی متعلق به دولت است هرگونه تفاوت بین قیمت انرژی در داخل کشور و خارج از کشور به مثابه یارانه‌ای است که دولت به مردم می‌دهد، اما از سوی دیگر دولت خود نیز بیشترین یارانه را به اجبار از مردم می‌گیرد. دولت با اعمال قدرت انحصاری خود در قانونگذاری و به عنوان بزرگ‌ترین متقاضی نیروی کار، قیمت نیروی انسانی و سرمایه را به سود خود کنترل می‌کند. نیروی کار و سرمایه تنها کالاهایی هستند که خانوارها برای کسب درآمد به بازار عرضه می‌کنند و قیمت این دو تعیین‌کننده سطح رفاه خانوارها است. این عبارت که «اگر قرار است قیمت بنزین بر حسب دلار محاسبه شود، چرا دستمزد‌ها با دلار پرداخت نمی‌گردد.» بیان عامیانه این واقعیت است که اگر دولت هر لحظه چوب یارانه پرداختی را بر سر مردم می‌زند، چرا دم از یارانه دریافتی خود نمی‌زند، به عنوان مثال هم اینک دستمزد یک استادیار جوان با مدرک دکتری در یکی از بهترین دانشگاه‌های تهران حدود 24 دلار در روز است و اگر قرار باشد بنزین به قیمت یک دلار برای هر لیتر به فروش برسد آنگاه نرخ برابری هر ساعت نیروی کار ماهر برابر 3 لیتر بنزین است!!. آیا این قیمت جز نتیجه انحصار دولت در بخش آموزش و قیمت گذاری محصول و نهاده این بخش است؟ آیا قیمت کنترل شده نیروی کار و سرمایه دلیل فقر و نداری مردم و نیاز آنها به یارانه نیست؟ چه بسا اگر دیگر بازارها نیز به موازات بازار انرژی اصلاح گردند و در جهت رفع انحصارهای دولتی و غیردولتی تلاش شود دیگر نیازی به برنامه سراسری پرداخت یارانه نباشد، البته قیمت انرژی در بازار بین‌المللی تعیین می‌شود و قیمت نیروی کار یا سرمایه در بازار داخلی و انتظار نمی‌رود که بین این دو بازار رابطه‌ای وجود داشته باشد، اما نکته اینجا است که عملکرد دولت مانع تشکیل بازار برای نیروی کار و سرمایه مردم و تعیین قیمت در این بازار است. موفقیت طرح اصلاح بازار انرژی در گرو حل این تناقض است. دولت نمی‌تواند کالای خود را به قیمت بازار بفروشد، اما کالای مردم را با قیمتی کنترل شده خریداری کند، دولت نمی‌تواند به طور پیوسته با عرضه پول و دامن زدن به تورم از ارزش ریالی و ارزی سرمایه‌های مردم بکاهد و انتظار داشته باشد که مردم توان این را داشته باشند که محصولات او را با قیمت‌های بین‌المللی خریداری کنند. این سیستم پایداری ندارد و پرداخت یارانه به همه یا عده‌ای از مردم برای تقلیل فشار ناشی از افزایش قیمتها تنها عاملی برای تحکیم موقعیت دولت در اقتصاد است.
3- چگونه دهک‌ها را جدا کنیم؟
با در نظر گرفتن واقعیت‌های موجود، مشکل کنونی دولت یافتن روشی برای حذف عده‌ای از دریافت‌کنندگان یارانه و به تعادل رساندن بودجه خویش است. به طور کلی اثرگذاری برنامه‌های هدفمند کردن یارانهها بستگی به امکان دسترسی به مکانیسمی کارآ و ارزان برای شناسایی خانوارهای نیازمند به دریافت یارانه دارد که بتوان با استفاده از آن هزینه‌ها را کاهش داد و منابع مالی بیشتری را به این خانوارها اختصاص داد. برای ارزیابی عملکرد یک برنامه اصلاحی برای هدفمندکردن یارانهها، باید سه هدف زیر برآورده شوند:
الف- کم بودن میزان خطا در شناسایی خانوارهای واجد شرایط: این خطا چه به صورت پرداخت یارانه به خانواری که مستحق نیست و چه به صورت عدم پرداخت یارانه به خانواری که مستحق است، یک امتیاز منفی برای روش گزینش خانوارهای مستحق دریافت یارانه محسوب می‌شود.
ب- هزینه‌های اجرایی اعمال روش گزینش خانوارها: هدف از تفکیک خانوارها به مستحق و غیرمستحق صرفه‌جویی در هزینه‌ها است؛ بنابراین باید به‌دنبال روشی بود که هزینه‌های کمتری بر جامعه تحمیل کند. در غیراین‌صورت همان بهتر که یارانه به همه پرداخت شود.
ج- تغییرات کم رفتار اقتصادی خانوارها در واکنش به روش گزینش خانوارهای کم درآمد: هدفمندسازی از طریق سایر شاخص‌های اقتصادی– اجتماعی خانوار یکی از روش‌هایی است که با توجه به بضاعت آماری کشور همواره مورد توجه بوده است. گزینش خانوارهای کم‌درآمد بر مبنای معیارهای عینی مرتبط با درآمد همانند سن، تحصیلات یا جنسیت سرپرست خانوار و جمعیت خانوار، روشی است که سالها مورد استفاده نهادهای خیریه همچون کمیته امداد، سازمان بهزیستی و نهادهای غیردولتی قرار گرفته است. این روش کم‌هزینه و کم‌خطا است، اما در مواردی می‌تواند موجب تغییر رفتار اقتصادی خانوار شود. تجربه پرداخت یارانه بر مبنای جمعیت خانوار در دهه 60 و گرایش خانوارها به باروری بیشتر مثالی روشن از این تغییر رفتار است. به‌عنوان مثالی دیگر، میتوان از افزایش نرخ زندگی مجردی بین خانوارهای صاحب فرزند در آمریکا برای بهره‌مندی از یارانه پرداختی به مادرهای مجرد نام برد. این روش هر چند برای تعیین خانوارهای فقیر و در مقیاس‌های کوچک روشی موفق است، اما کارآیی آن برای گزینش قریب به 15 میلیون نفر یا دو دهک کم درآمد جامعه مورد ابهام است.
همین مشکل برای تشویق ثروتمندان به کناره‌گیری داوطلبانه از دریافت یارانه وجود دارد. اعمال یک سیاست اقتصادی که نیازمند همراهی قریب به 22 میلیون نفر است با پند و اندرز ممکن نیست.
بنابر این گفته‌ها روش مناسب روشی است که کمترین خطا و کمترین هزینه را داشته باشد و موجب کمترین تغییر در رفتار اقتصادی خانوارها بشود.
4- هدفمندی از طریق اعطای کالای یارانه‌ای:
روش دیگری که در گذشته در کشور ما نیز مورد استفاده قرار گرفته است، اعطای سبدهای کالایی به مردم است. منطق این روش بر مبنای اختلافات مشاهده‌شده در سبد مصرفی خانوارهای فقیر و غنی است و هدف آن کاهش هزینه تامین این کالاها و افزایش قدرت خرید فقراست. کالاهای یارانه‌ای معمولا شامل کالاهای خوراکی هستند که بیشتر توسط فقیران مصرف می‌شوند. در این روش اعطای یارانه یا به‌صورت اعطای مستقیم کالا است یا به‌صورت کنترل قیمت کالاهای خاصی است که بيشتر توسط فقرا مورد استفاده قرار مي‌گيرند. از معایب این روش، تشویق خانوارهای غیر فقیر به تغییر رفتار مصرفی و خرید بیشتر از کالاهای یارانه‌ای است که در نتیجه، هزینه‌های برنامه را افزایش می‌دهد. به عنوان مثال، پرداخت یارانه برنج در دهه 60 بسیاری از خانوارهای روستایی را که قبل از آن مصرف‌کننده برنج نبودند، به مصرف هر چه بیشتر برنج سوق داد و دولت را ناگزیر به صرف هزینه‌های بیشتر برای تامین برنج یارانه‌ای کرد. علاوه بر این، سازمان اداری توزیع کالاهای یارانه‌ای یا کنترل قیمتها و فساد بالقوه‌ای که درآن وجود دارد، هزینه‌های گزافی را به دوش دولت می‌گذارد و از اثربخشی برنامه می‌کاهد. تجربه نشان داده است که نتیجه اعمال این سیاست در غالب اوقات فقط افزایش فقر است. با این حال، فشار سیاسی جمعیت شهرنشین و اجرای به نسبت آسان‌تر این برنامه‌ها، دولت را در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، به‌خصوص در شرایط تورم زیاد، به‌سمت اجرای این برنامه‌ها سوق می‌دهد. علاوه بر این، تجربه دیگر کشورها نیز غالبا ناظر بر پرداخت یارانه از محل درآمدهای دولت یا اصلاح نظام یارانه‌ای مبتنی بر توزیع کالاهای مصرفی است و از این رو کمک چندانی به اصلاح طرح هدفمندی یارانهها نمی‌کند.
5- قیمت متفاوت بنزین برای خانواده‌ها و «هدفمندسازي جغرافيايي»
فروش بنزین به قیمت متفاوت به خانوارهای کم‌درآمد و پردرآمد از روش‌هایی است که توسط آقای دکتر جواد صالحی اصفهانی نیز پیشنهاد شده است. هر چند تبعیض، ذهنیتی منفی ایجاد می‌کند، اما میتوان نشان داد که سیاست تبعیض قیمت در مواردی می‌تواند خانوارهای کم درآمد را بهره‌مند کند. تبعیض قیمت یکی از سیاست‌های تجاری است که توسط بنگاهها برای کسب سود بیشتر مورد استفاده قرار می‌گیرد. برای موفقیت یک سیاست تبعیض قیمتی دو شرط نیاز است. ابتدا اینکه بنگاه دارای قدرت تاثیرگذاری بر بازار باشد و دوم اینکه امکان فروش مجدد کالای مورد نظر وجود نداشته باشد. در خصوص بنزین، دولت از این قدرت برخوردار است؛ چرا که تنها عرضه‌کننده بنزین است. به باور نگارنده، با توجه به ابزارهای موجود امکان طراحی مکانیسمی برای جلوگیری از فروش مجدد بنزین وجود دارد. اما به شکل باورنکردنی برای اقتصاددانان، این ابزار اقتصادی در بند ب ماده 45 مجموعه قوانین و مقررات اجرایی فصل نهم اصل 44 قانون اساسی به عنوان محدودکننده رقابت شناخته شده است.
در این بند آمده است که «عرضه یا تقاضای کالا یا خدمت مشابه به قیمت‌هایی که حاکی از تبعیض بین دو یا چند طرف معامله یا تبعیض قیمت بین مناطق مختلف به رغم یکسان بودن شرایط معامله هزینه‌های حمل و سایر هزینه‌های جانبی آن باشد» ممنوع است. [1]
روش دیگر برای هدفمندسازی یارانهها، هدفمندسازی جغرافیایی است که بر پایه محل اقامت خانوار است. هدفمندسازی جغرافیایی می‌تواند به‌عنوان راه حلی برای تخصیص منابع در جهت کاهش فقر در کشورهای در حال توسعه به کار رود؛ چرا که معمولا فقر در مناطقي خاص تمرکز می‌یابد و موجب نابرابری در سطح استاندارد زندگی بین مناطق مختلف جغرافیایی می‌شود. از این رو در بسیاری از کشورها، فقر یک بُعد واضح جغرافیایی دارد. نکته قابل توجه در این زمینه، پایداری و ماندگاری مناطق فقیرنشین است. از مهم‌ترین دلایل ماندگاری مناطق فقیرنشین میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
• سطح پایین کیفیت خدمات عمومی، به‌خصوص در زمینه آموزش و بهداشت، که مانع از انباشت سرمایه انسانی و در نتیجه مانع از افزايش ظرفیت درآمدی می‌شود.
• شرایط بد و ضعیف زیرساخت‌های روستایی، که تجارت و رشد و انباشت سرمایه را محدود می‌کند.
• سطح پایین سرمایه‌های اجتماعی در جوامع فقیر، که کسب تکنولوژی‌های جدید و به‌کارگیری آنها را کند می‌کند و در نتیجه ظرفیت درآمدی کاهش می‌یابد.
• فاصله زیاد با مراکز شهری، که مانعی بر سر راه تجارت و کسب تخصص‌های لازم است.
هدفمندسازی جغرافیایی در سطوح مختلف منطقه، استان، شهر، بخش و دهستان می‌تواند اجرا شود. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، هدفمندسازی جغرافیایی، برتری معناداری بر سایر روش‌های هدفمندسازی دارد. در زیر به برخی از این برتری‌ها اشاره می‌شود:
• معیار ساده و واضحی برای شناسایی جامعه هدف معرفی می‌کند و محدودیت‌های اطلاعاتی‌ای را که سایر برنامه‌های هدفمندسازی با آنها روبهرو هستند، شامل نمی‌شود.
• برای اجرا و نظارت، آسان است.
• موجب تغيير رفتار اقتصادي خانوار نمي‌شود؛ چرا که تغییر مکان اقامت، سخت و هزینه‌بر است.
• برای تشخیص صلاحیت شرکت در برنامه و بهبود هدفمندسازی، امکان ترکیب شاخص‌های جغرافیایی با سایر شاخص‌های خانوار و فرد وجود دارد.
• ابزار اجرایی این برنامه، هم شامل انتقال مستقیم درآمد به جامعه هدف می‌شود و هم شامل بهبود متغیر‌های دیگری که در افزایش سطح استاندارد زندگی در مناطق فقیرنشین، مؤثرند.
• هدف‌گذاری جغرافیایی می‌تواند به‌عنوان راهنمایی برای تخصیص منافع برنامه‌های توسعه كشور مورد استفاده قرار گیرد.
• نسبت به سایر روش‌ها، کمتر گمراه‌کننده است و با توجه به محدودیت‌های بودجه‌ای که اکثر کشورها با آنها روبهرو هستند، هزینه‌های اجرایی آن نسبت به سایر روش‌ها کمتر است. اما دولت به یک ابزار اطلاعاتی نیاز دارد که او را در شناسایی مناطق کمتر توسعه‌یافته و فقیرنشین یاری کند تا بتواند از طریق انتقال منابع مالي به این مناطق کمک کند. این کمک‌ها می‌توانند به‌صورت کمک‌های مالی یا به‌صورت سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی یا ارائه خدمات (آموزشی، بهداشتی) باشند. نقشه فقر، یکی از این ابزارها است. نقشه‌های فقر، نمایش جغرافیایی فقر هستند. به عبارت دیگر، این نقشه‌ها نشان می‌دهند فقر در چه قسمت‌هایی از کشور تمرکز یافته است. این نقشه‌ها می‌توانند به دولتها و موسسات غیردولتی (NGOها) که به‌دنبال افزایش اثربخشی برنامه‌های کاهش فقر هستند، کمک قابل ملاحظه‌ای ارائه کنند. این نقشه‌ها در گام اول می‌توانند راهنمایی برای تقسیم منابع بین مناطق مختلف باشند و همچنین ابزار مهمی در تحقیقات به حساب می‌آیند و هرچه سطح هم‌افزونی کوچک‌تر شود، اثرگذاری این نقشه‌ها افزایش می‌یابد. نقشه فقر ایران در سطح شهرستان توسط نگارنده در سال 1386 و به سفارش دفتر جمعیت‌سازمان ملل متحد(UNFPA)، تهیه شد (عکس و جدول 1)، اما پس از تایید کارشناسان دفتر جمعیت‌سازمان ملل متحد و پرداخت هزینه اجرای آن، در مرکز آمار ایران بایگانی شد!!.
پیشنهاد نهایی و عملیاتی این نوشتار
در وهله اول استفاده ترکیبی از روش‌های پیش گفته برای گزینش افراد دریافت‌کننده یارانهها پیشنهاد می‌شود که با استفاده از نقشه فقر بهنگام شده و بودجه تخصیص یافته به پرداخت یارانه، مناطق کمتر برخوردار انتخاب شوند و ساکنان آن مناطق تحت پوشش قرار بگیرند. در وهله دوم، با استفاده از ویژگی‌های اقتصادی- اجتماعی خانوارهای فقیر، خانوارهای کم درآمد در مناطقی که در مرحله قبل از دریافت یارانه محروم شده‌اند، شناسایی شده و به آنها یارانه پرداخت شود. این روش همچنین می‌تواند برای شناخت افراد بهره‌مند در مناطق کمتر برخوردار مورد استفاده قرار بگیرد و مانع از ادامه پرداخت یارانه به آنها شود. در این روش این انعطاف‌پذیری نیز وجود دارد که برای هر منطقه سیاست‌های حمایتی متناسب با ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آن منطقه طراحی شود.
[1]: مآخذ: سایت شورای رقابت
http://council.nicc.ir/Introduction/default.loco
*مدرس اقتصاد دانشگاه شريف و موسسه عالي بانكداري
