مقدمه
پيشينه قانون شوراها ، يا به تعبير آغازين خود انجمن هاي بلديه ، به تشكيل نخستين نهاد قانون گذاري (مجلس شوراي ملي) می رسد. به عبارت ديگر يكي از نخستين قوانين مصوب مجلس شوراي ملي ، قانون بلديه است كه در سال 1325 قمري برابر با 1286 خورشيدي به تصويب رسيد و به اين ترتيب يكي از آرمان هاي بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشيد.
بهره مندي شهروندان از حق انتخاب كردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمينه مديريت و اداره شهرها در زمره حقوق سياسي قرار مي‌گيرد از همين رو نخستين مقطع تاريخي بررسي قانون شوراها، بايد زماني باشد كه براي اولين بار حقوق سياسي مردم ايران به رسميت شناخته شد. اين زمان، سالهاي آغازين دهه هشتاد صده دوازدهم هجري خورشيدي است كه انقلاب مشروطيت به ثمر نشست و مجلس شوراي ملي به قانون گذاري پرداخت. در طول بيش از 95 سال از تصويب اولين قانون انجمن هاي بلديه در كشور ما، تشكيل شوراهاي شهر و روستا با فرازها و فرودهاي فراواني مواجه بوده است كه بخشي از آن در پي مي آيد .
بخش اول : از 1284 تا 1304 خورشيدي ، آرمان‌خواهي‌هاي مشروطيت
در اين دوران كه مصادف با آخرين سالهاي سلطنت خاندان قاجار و روي كار آمدن حاكميّت پهلوي است، نخستين قانون بلديه يا به تعبير امروزي قانون شهرداري، به تصويب مجلس مي رسد.
اين قانون مصوب 20 ربيع الثاني 1325 قمري، مصادف با 1286 خورشيدي است. قانون مذكور 5 فصل و 108 ماده دارد كه عناوين فصول پنج گانه آن عبارتند از :
فصل اول: قواعد كلي
فصل دوم: در باب تشكيل انجمن بلديه
فصل سوم: ترتيب و وظايف انجمن بلديه
فصل چهارم: اداره بلديه
فصل پنجم: در باب مستخدمين بلديه.
اختصاص دو فصل از 5 فصل قانون بلديه نشان دهنده اهميت محوري انجمن در ساختار بلديه يا شهرداري است. قانون مذكور سازمان مديريت شهري را تركيبي از انجمن بلديه و اداره و شعب جزء آن مي داند. اين قانون به تفصيل موضوعاتي مانند چگونگي انتخاب اعضاء و تعداد آنان، شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتيب انتخاب اعضاي انجمن و تعداد آنان و چگونگي اداره آنان را بيان كرده است. نكته قابل توجه در زمينه شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان اين است كه قانون واجدان شرايط را محدود به تمکن مالی كرده است.
ماده 60 فصل سوم قانون، زمان تشكيل انجمن را يك هفته پس از انجام انتخابات اعضاي انجمن بلديه تعيين كرده بود. بر اساس ماده 63 و64 زمان عضويت چهار سال بود و فعاليت در انجمن افتخاري محسوب مي شد. رئيس انجمن از ميان اعضاء و با اكثريت آراء انتخاب مي شد. حكم رئيس انجمن پايتخت و كرسي هاي ايالت (مركز استان) از طرف شاه و رؤساي انجمن بلديه شهرهاي ديگر از طرف وزير داخله (كشور) ابلاغ می شد.
ماده 70 در 21 زمينه وظايف انجمن را بر مي شمارد. وظايفي مانند «انتخاب اجزاء بلديه و مستخدمين»، «تعيين مقرري براي مستخدمين بلديه»، « مداقه عمل در بودجه»، «تبديل عوارض جنسي به نقدي»، «تعيين تعديل نرخ گوشت، نان و ساير ارزاق و ميزان اجرت كالسكه هاي كرايه و ترامواي و ساير اسباب حمل و نقل» و تعيين محلي براي سپردن و نگاهداري اطفال و مجانين».
برخي از قرار‌دادهاي انجمن مانند «تعيين قيمت اراضي شهر كه فروخته يا ابتياع شود»، «تعديل و تسفيل قيمت نان، گوشت و ساير ارزاق» و «تغيير در نقشه شهر و ترتيب نقشه جديد»، «تمامي دستورالعمل هاي كه انجمن بلديه براي ادارات بلديه و ادارات خيريه –كه در شهر است- ترتيب مي دهد» بايد به امضاي حاكم مي رسيد و برخي ديگر مانند «تسخير عوارض جنسي شهر»، «به خرج شهر، كوچه ها و پياده رو ها را پاك كردن و نگه‌داشتن مستحفظين حريق و تنظيفات بلديه و ترتيب زير آب سازيها»، « استقراضات و ضمانتهايي كه از طرف شهر مي‌شود» و «ترتيب دستورالعملهاي مراجعه به ادارات خيريه و حفظ اموال غير منقول شهر در پايتخت و كرسي هاي ايالت و ولايت» به امضاي وزير داخله.
ماده 90 اين قانون وظيفه وضع قواعد و مقررات را درباره موضوعاتي مانند بهداشت و نظافت و ايمني شهري بر عهده انجمن گذارده بود. بر اساس اين ماده انجمن بلديه مي تواند قواعد را در باب تنظيفات كوچه ها و دستورالعملهاي راجع به ساختن پشت‌بامها و ناودانها و پاكيزگي مجاري و اقدامات ضد عفونت و تميزي ميدانها و اقدامات ضد حريق و حفظ حراست اهالي از مواد محترقه و غيره ترتيب نمايد .
رئيس انجمن بلديه را به عنوان رئيس اداره بلديه يا شهرداري شناخت. قانون همچنين مقرر كرده بود كه كلانتر يكي از اعضاء اداره بلديه را به انتخاب انجمن بلديه به عنوان معاون خود انتخاب كند و معاون-كه به حكم وزير داخله استقرار يافت- در هنگام غيبت يا بيماري كلانتر قائم مقام او باشد.
مواد 99 و 100 اين قانون اين حق را به انجمن بلديه مي داد تا براي اداره بهتر امور شهري كميسيونهاي اجرايي تشكيل دهد. تمامي اين كميسيونها بايست زير نظر بلديه و موافق دستورالعملهاي انجمن بلديه رفتار مي كردند. البته رياست كميسيونها با اعضاء اداره بلديه بود.
همچنين ماده 104 قانون، كلانتر، معاون كلانتر، اعضاي اداره بلديه و منشي اين اداره را جزء مستخدمان دولتي محسوب كرده و در ترفيع رتبه و ساير حقوق حكم مستخدمان دولتي برايشان مي‌شناخت. مدت خدمت اين افراد چهار سال بود.
در مجموع به نظر مي رسد با وجود نقدهايي كه امروز مي توان بر اين قانون داشت مانند بي توجهي به حقوق زنان، اما با در نظر گرفتن شرائط آن روز جامعه ايران، اين قانون نوآور بوده است. ضمن آنكه هيچ نهادي نمي توانست انجمن بلديه را منحل كند، قدرتي كه حتي امروزه هم شوراي اسلامي شهر از آن بهره مند نيست.
تحقق مناسب يك قانون و دستيابي به اهدافي كه منظور قانونگذار بود هنگامي ميسر خواهد بود كه بستر اقتصادي-اجتماعي لازم فراهم باشد. قانون بلديه سال 1286 شمسي با وجود نوآوري به سبب شرائط جامعه ايران هيچگاه تحقق كامل نيافت و تشكيل انجمن بلديه به تهران و احياناً يكي ديگراز شهرهاي بزرگ كشور محدود گرديد. شرايط ناگوار اقتصادي ، اجتماعي و سياسي ايران پس از جنگ جهاني اول و باز ماندن انقلاب مشروطيت از رسيدن به اهدافش، اوضاع نامساعدي به وجود آورده بود. خرابي های ناشي از جنگ و سطح روابط بازرگاني ، ضعف دولت مركزي و ساير معضلات باعث خرابي اقتصاد كشور گرديد.
از نظر سياسي ، به واسطه ضعف دولت مركزي در ايالات، نيروهاي گريز از مركز قومي و منطقه اي توانست كشور را با خطر تجزيه مواجه کند. استقرار و حضور نيروهاي نظامي انگليس در مناطق مختلف كشور، استقلال و حاكميت ايران را از ميان برد. «اوضاع از فقدان وحدت ملي ، فضاي سياسي ، آشفتگي و فقر اقتصادي ، ناامني و فساد و بي لياقتي اداري حكايت مي كرد.»
روشن است كه در فقدان نظام شهرنشيني و اخلاق شهروندي، دست يابي به آرمانهاي متصور براي انجمن بلديه و نقش آن در اداره شهرها بيشتر به آرزويي خام مي ماند تا برنامه‌اي واقع گرايانه و قابل پياده شدن.
پيشينه قانون شوراها ، يا به تعبير آغازين خود انجمن هاي بلديه ، به تشكيل نخستين نهاد قانون گذاري (مجلس شوراي ملي) می رسد. به عبارت ديگر يكي از نخستين قوانين مصوب مجلس شوراي ملي ، قانون بلديه است كه در سال 1325 قمري برابر با 1286 خورشيدي به تصويب رسيد و به اين ترتيب يكي از آرمان هاي بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشيد.
بهره مندي شهروندان از حق انتخاب كردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمينه مديريت و اداره شهرها در زمره حقوق سياسي قرار مي‌گيرد از همين رو نخستين مقطع تاريخي بررسي قانون شوراها، بايد زماني باشد كه براي اولين بار حقوق سياسي مردم ايران به رسميت شناخته شد. اين زمان، سالهاي آغازين دهه هشتاد صده دوازدهم هجري خورشيدي است كه انقلاب مشروطيت به ثمر نشست و مجلس شوراي ملي به قانون گذاري پرداخت. در طول بيش از 95 سال از تصويب اولين قانون انجمن هاي بلديه در كشور ما، تشكيل شوراهاي شهر و روستا با فرازها و فرودهاي فراواني مواجه بوده است كه بخشي از آن در پي مي آيد .
بخش اول : از 1284 تا 1304 خورشيدي ، آرمان‌خواهي‌هاي مشروطيت
در اين دوران كه مصادف با آخرين سالهاي سلطنت خاندان قاجار و روي كار آمدن حاكميّت پهلوي است، نخستين قانون بلديه يا به تعبير امروزي قانون شهرداري، به تصويب مجلس مي رسد.
اين قانون مصوب 20 ربيع الثاني 1325 قمري، مصادف با 1286 خورشيدي است. قانون مذكور 5 فصل و 108 ماده دارد كه عناوين فصول پنج گانه آن عبارتند از :
فصل اول: قواعد كلي
فصل دوم: در باب تشكيل انجمن بلديه
فصل سوم: ترتيب و وظايف انجمن بلديه
فصل چهارم: اداره بلديه
فصل پنجم: در باب مستخدمين بلديه.
اختصاص دو فصل از 5 فصل قانون بلديه نشان دهنده اهميت محوري انجمن در ساختار بلديه يا شهرداري است. قانون مذكور سازمان مديريت شهري را تركيبي از انجمن بلديه و اداره و شعب جزء آن مي داند. اين قانون به تفصيل موضوعاتي مانند چگونگي انتخاب اعضاء و تعداد آنان، شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتيب انتخاب اعضاي انجمن و تعداد آنان و چگونگي اداره آنان را بيان كرده است. نكته قابل توجه در زمينه شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان اين است كه قانون واجدان شرايط را محدود به تمکن مالی كرده است.
ماده 60 فصل سوم قانون، زمان تشكيل انجمن را يك هفته پس از انجام انتخابات اعضاي انجمن بلديه تعيين كرده بود. بر اساس ماده 63 و64 زمان عضويت چهار سال بود و فعاليت در انجمن افتخاري محسوب مي شد. رئيس انجمن از ميان اعضاء و با اكثريت آراء انتخاب مي شد. حكم رئيس انجمن پايتخت و كرسي هاي ايالت (مركز استان) از طرف شاه و رؤساي انجمن بلديه شهرهاي ديگر از طرف وزير داخله (كشور) ابلاغ می شد.
ماده 70 در 21 زمينه وظايف انجمن را بر مي شمارد. وظايفي مانند «انتخاب اجزاء بلديه و مستخدمين»، «تعيين مقرري براي مستخدمين بلديه»، « مداقه عمل در بودجه»، «تبديل عوارض جنسي به نقدي»، «تعيين تعديل نرخ گوشت، نان و ساير ارزاق و ميزان اجرت كالسكه هاي كرايه و ترامواي و ساير اسباب حمل و نقل» و تعيين محلي براي سپردن و نگاهداري اطفال و مجانين».
برخي از قرار‌دادهاي انجمن مانند «تعيين قيمت اراضي شهر كه فروخته يا ابتياع شود»، «تعديل و تسفيل قيمت نان، گوشت و ساير ارزاق» و «تغيير در نقشه شهر و ترتيب نقشه جديد»، «تمامي دستورالعمل هاي كه انجمن بلديه براي ادارات بلديه و ادارات خيريه –كه در شهر است- ترتيب مي دهد» بايد به امضاي حاكم مي رسيد و برخي ديگر مانند «تسخير عوارض جنسي شهر»، «به خرج شهر، كوچه ها و پياده رو ها را پاك كردن و نگه‌داشتن مستحفظين حريق و تنظيفات بلديه و ترتيب زير آب سازيها»، « استقراضات و ضمانتهايي كه از طرف شهر مي‌شود» و «ترتيب دستورالعملهاي مراجعه به ادارات خيريه و حفظ اموال غير منقول شهر در پايتخت و كرسي هاي ايالت و ولايت» به امضاي وزير داخله.
ماده 90 اين قانون وظيفه وضع قواعد و مقررات را درباره موضوعاتي مانند بهداشت و نظافت و ايمني شهري بر عهده انجمن گذارده بود. بر اساس اين ماده انجمن بلديه مي تواند قواعد را در باب تنظيفات كوچه ها و دستورالعملهاي راجع به ساختن پشت‌بامها و ناودانها و پاكيزگي مجاري و اقدامات ضد عفونت و تميزي ميدانها و اقدامات ضد حريق و حفظ حراست اهالي از مواد محترقه و غيره ترتيب نمايد .
رئيس انجمن بلديه را به عنوان رئيس اداره بلديه يا شهرداري شناخت. قانون همچنين مقرر كرده بود كه كلانتر يكي از اعضاء اداره بلديه را به انتخاب انجمن بلديه به عنوان معاون خود انتخاب كند و معاون-كه به حكم وزير داخله استقرار يافت- در هنگام غيبت يا بيماري كلانتر قائم مقام او باشد.
مواد 99 و 100 اين قانون اين حق را به انجمن بلديه مي داد تا براي اداره بهتر امور شهري كميسيونهاي اجرايي تشكيل دهد. تمامي اين كميسيونها بايست زير نظر بلديه و موافق دستورالعملهاي انجمن بلديه رفتار مي كردند. البته رياست كميسيونها با اعضاء اداره بلديه بود.
همچنين ماده 104 قانون، كلانتر، معاون كلانتر، اعضاي اداره بلديه و منشي اين اداره را جزء مستخدمان دولتي محسوب كرده و در ترفيع رتبه و ساير حقوق حكم مستخدمان دولتي برايشان مي‌شناخت. مدت خدمت اين افراد چهار سال بود.
در مجموع به نظر مي رسد با وجود نقدهايي كه امروز مي توان بر اين قانون داشت مانند بي توجهي به حقوق زنان، اما با در نظر گرفتن شرائط آن روز جامعه ايران، اين قانون نوآور بوده است. ضمن آنكه هيچ نهادي نمي توانست انجمن بلديه را منحل كند، قدرتي كه حتي امروزه هم شوراي اسلامي شهر از آن بهره مند نيست.
تحقق مناسب يك قانون و دستيابي به اهدافي كه منظور قانونگذار بود هنگامي ميسر خواهد بود كه بستر اقتصادي-اجتماعي لازم فراهم باشد. قانون بلديه سال 1286 شمسي با وجود نوآوري به سبب شرائط جامعه ايران هيچگاه تحقق كامل نيافت و تشكيل انجمن بلديه به تهران و احياناً يكي ديگراز شهرهاي بزرگ كشور محدود گرديد. شرايط ناگوار اقتصادي ، اجتماعي و سياسي ايران پس از جنگ جهاني اول و باز ماندن انقلاب مشروطيت از رسيدن به اهدافش، اوضاع نامساعدي به وجود آورده بود. خرابي های ناشي از جنگ و سطح روابط بازرگاني ، ضعف دولت مركزي و ساير معضلات باعث خرابي اقتصاد كشور گرديد.
از نظر سياسي ، به واسطه ضعف دولت مركزي در ايالات، نيروهاي گريز از مركز قومي و منطقه اي توانست كشور را با خطر تجزيه مواجه کند. استقرار و حضور نيروهاي نظامي انگليس در مناطق مختلف كشور، استقلال و حاكميت ايران را از ميان برد. «اوضاع از فقدان وحدت ملي ، فضاي سياسي ، آشفتگي و فقر اقتصادي ، ناامني و فساد و بي لياقتي اداري حكايت مي كرد.»
روشن است كه در فقدان نظام شهرنشيني و اخلاق شهروندي، دست يابي به آرمانهاي متصور براي انجمن بلديه و نقش آن در اداره شهرها بيشتر به آرزويي خام مي ماند تا برنامه‌اي واقع گرايانه و قابل پياده شدن.