onia$
دستیار مدیر تالار مدیریت
[h=1]افزايش كارآيي ناشي از تمركززدايي دولت مركزي[/h]
ناصر يارمحمديان*
دولت مركزي براي مقابله با شكست بازار وظيفه ارائه كالاها و خدمات عمومي را بر عهده دارد، اما به دليل تمركزي كه دولت مركزي دارد، در ارائه كالاها و خدمات عمومي محلي ناكارآ عمل مي‌كند.
به همين خاطر دولت‌هاي محلي با عهده گرفتن ارائه كالاها و خدمات عمومي محلي تشكيل شده‌اند. دولت مركزي مي‌تواند با دادن اختيارات بيشتر در زمينه‌هاي سياسي، مالي، اداري موجب افزايش كارآيي در ارائه كالاها و خدمات عمومي محلي شوند. در اين مقاله كوتاه ضمن مروري بر مباني تمركززدايي و انواع آن، تمركززدايي مالي در بودجه سنواتي بررسي مي‌شود.
در اقتصاد خرد، بلندمدت به زماني اطلاق مي‌شود كه تمام نهاده‌ها قابل تغيير باشند؛ بنابراين مي‌توان گفت در بلندمدت همه نهاده‌ها قابل تغيير است. اما نهاده ديگري غير از نهاده‌هاي نيروي كار و سرمايه، وجود دارد كه حتي در بلندمدت غير‌قابل تغيير است و آن مديريت است. با بزرگ شدن مقياس توليد به دليل وجود صرفه‌هاي ناشي از مقياس، هزينه متوسط كاهش مي‌يابد اما صرفه‌هاي ناشي از مقياس تا سطح مشخصي از توليد وجود دارد و پس از آن از بين رفته و هزينه متوسط صعودي مي‌شود. علت از بين رفتن صرفه‌هاي ناشي از مقياس يا صعودي شدن هزينه متوسط كل بلندمدت، ثابت بودن نهاده مديريت است كه نمي‌توان آن را تغيير داد مگر با تمركززدايي. تمركززدايي در اين مورد به معناي تاسيس بنگاهي ديگر است كه از اختيارات مديريتي مستقل بهره مي‌برد. بنابراين مي‌توان گفت تمركز اختيارات در يك بنگاه توليدي داراي حد بهينه‌اي است و با افزايش مقياس توليد به سطح مشخصي، مديريت موجود قادر به پاسخگويي نيازهاي مديريتي نبوده و ناكارآيي پديد
مي‌آيد.
توليد كالاي عمومي نيز به همين منوال است؛ اختيارات مانند نهاده ثابتي است كه تمركززدايي به معناي تغييرپذيري آن است. اساسا تمركززدايي به معناي انتقال يا تفويض اختيارات در زمينه‌هاي برنامه‌ريزي تصميم‌گيري يا مديريت از سوي مقامات دولت مركزي به مقامات محلي است.
مي‌توان به چهار نوع از تمركززدايي اشاره كرد. تمركززدايي سياسي، تمركززدايي اداري، تمركززدايي مالي و تمركززدايي بازاري. تمركززدايي سياسي به معناي دادن حق بيشتر به شهروندان در انتخاب افرادي است كه اختيارات بيشتري در تصميم‌گيري‌هاي محلي دارند مانند شهرداران و استانداران. تمركززدايي اداري يا اجرايي به معناي دادن مسووليت بيشتر به دولت‌هاي محلي در اجراي برنامه‌هاي توسعه در سطوح پايين دولت مي‌باشد. تمركززدايي مالي به عنوان هسته اصلي تمركززدايي شناخته مي‌شود. اگر دولت‌هاي محلي بخواهند برنامه‌هاي محلي را به خوبي اجرا كنند يا كالاهاي عمومي محلي را ارائه دهند نياز به درآمد دارند، بنابراين افزايش منابع درآمد دولت‌هاي محلي موجب افزايش سطح تمركززدايي مالي مي‌شود. اين درآمد مي‌تواند يا از طريق انتقالات مالي از دولت مركزي به دولت‌هاي محلي به صورت مستقيم صورت گيرد يا از طريق دادن اختيارات مالياتي، به دولت‌هاي محلي اجازه كسب درآمد داده شود. در نهايت تمركززدايي بازاري به معناي واگذاري تصديگري دولت شناخته مي‌شود. در اين شكل كامل شده تمركززدايي به جاي اينكه دولت مركزي اختيارات خود را به دولت‌هاي محلي واگذار كند آن را به بخش خصوصي واگذار مي‌كند.
مطابق با تئوري‌هاي اقتصادي تمركززدايي ارتباط تنگاتنگي با افزايش كارآيي دارد و از همين جا است كه تشكيل دولت‌هاي محلي براي اداره امور محلي و ارائه كالاهاي عمومي توصيه مي‌شود.
يكي از مشكلات مديريت متمركز، ناتواني در شناخت ترجيحات است. راه‌حل اقتصاد بازار براي توليد كالاهاي خصوصي مكانيزم قيمت مي‌باشد اما در ارتباط با كالاي عمومي كه بخش خصوصي با شكست مواجه مي‌شود يك راهكار تمركززدايي است. دولت‌هاي محلي كارآيي بيشتري در هزينه كردن ماليات‌ها از طريق برآورد بهتر ترجيحات شهروندان دارند.
قضيه تمركززدايي اوتس در اقتصاد بخش عمومي از همين نوع است. ايده اساسي قضیه اين است كه دولت‌هاي محلي به دليل نزديكي بيشتر با شهروندان توانايي بيشتري در شناخت ترجيحات دارند. براي مثال يك كشور با دو منطقه داراي تقسيمات كشوري را در نظر بگيريد كه ساكنان هر منطقه داراي ترجيحات متفاوتي نسبت به كالاي عمومي هستند، دولت مركزي يا مي‌تواند خود اقدام به ارائه كالاي عمومي نمايد که در اين صورت حداقل ترجيحات يك منطقه مورد بي‌اعتنايي قرار مي‌گيرد يا از طريق دادن اختيارات مالي به دولت‌هاي محلي، دست آنها را در ارائه كالاي عمومي باز مي‌گذارد که در اين صورت دولت‌هاي محلي با شناخت ترجيحات شهروندان اقدام به تخصيص بهينه منابع مي‌كند. اين اقدام از طريق مكانيزم راي گيري و تمركززدايي سياسي بهبود مي‌يابد.
به غير از افزايش كارآيي، تمركززدايي داراي منافعي نيز هست. تمركززدايي موجب تسهيل و تسريع در تصميم‌گيري‌ها مي‌شود، رقابت بين دولت‌هاي محلي را افزايش مي‌دهد، توسعه منطقه‌اي به همراه مي‌آورد و با نزديك كردن دولت به مردم موجب افزايش شفافيت و پاسخگويي مي‌شود.
لازمه تمركززدايي، تهيه و تدوين قوانين مناسب جهت تفويض اختيارات سياسي و مالي به دولت‌هاي محلي مي‌باشد. موادي از قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه به بحث تمركززدايي اشاره كرده است. براي مثال ماده (173) قانون مذكور، دولت را مجاز به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به‌منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه شهرداری‌ها كرده است.
همچنين در ماده (179) اشاره شده است به منظور تمرکززدایی و افزایش اختیارات در جهت توسعه و عمران استان‌ها، نظام درآمد ـ هزینه استانی ساماندهي شود. مطابق با بند (الف) تا بند (ه) اين ماده، ساماندهي ناظر بر درج بودجه سالانه استاني اعم از منابع و مصارف استاني تمام استان‌ها در قانون بودجه سنواتي كل كشور و دادن اختيار به کمیته تخصیص اعتبارات استان براي تخصيص بودجه استاني مي‌باشد. در ماده (181) و (186) نيز اشاره به تعيين سازوكارهاي لازم و همچنين تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری با هدف تمركززدايي شده است.
با وجود قوانين موجود اما همچنان تمركز اداري، سياسي، مالي و بازاري مشاهده مي‌شود. براي مثال يكي از شاخص‌هاي اندازه‌گيري تمركز مالي محاسبه ضريب برداشت استاني است. ضريب برداشت استاني از تقسيم هزينه‌هايي كه در استان‌هاي كشور شده است به درآمد‌هاي استاني به دست مي‌آيد. در صورتي كه اين نسبت واحد باشد به معناي اين است كه تمام درآمد‌هاي استاني در استان‌هاي كشور مصرف شده و هرچه اين نسبت كمتر از واحد باشد به معناي اين است كه از درآمد‌هاي استاني برداشت مي‌شود و در امور غير از امور استان‌ها هزينه مي‌شود. لازمه محاسبه نسبت برداشت استاني داشتن عملكرد بودجه است كه در دسترس نمي‌باشد با اين حال محاسبه اين نسبت با استفاده از اعداد ارائه شده در قانون بودجه سال 90 و 91 نشان مي‌دهد نه تنها، برداشت استاني كمي كمتر از 50 درصد مي‌باشد بلكه در سال 91 نسبت به سال 90 بدتر هم شده و از 51/0 به 39/0 كاهش يافته است. علاوه بر ميزان برداشت استاني نحوه توزيع اين منابع بين استان‌هاي مختلف از منظر تمركززدايي قابل بررسي است. نحوه توزيع اين منابع كه از نسبت برداشت استاني استيفاد نمي‌شود براي برخي استان‌ها كمتر از 5 درصد و براي برخي بيش از 300 درصد مي‌باشد كه نشان دهنده عدم توازن تخصيص بودجه هر منطقه از درآمد‌هاي همان منطقه است.
يك راهكار براي كاهش تمركز مالي افزايش نسبت برداشت استاني در بودجه‌هاي سنواتي دولت و همچنين تخصيص اين منابع به صورت متوازن بين استان‌هاي مختلف است كه لازم است دولت آينده با هدف توسعه متوازن منطقه‌اي و افزايش كارآيي اقدام به انجام آن نمايد. علاوه بر كاهش تمركز مالي از طريق بودجه‌هاي استاني لازم است در نحوه تخصيص اين منابع به دولت‌هاي محلي اختيارات بيشتري تفويض نمايد.
* دانشجوي دكتراي اقتصاد شهري و منطقه‌اي
ناصر يارمحمديان*
دولت مركزي براي مقابله با شكست بازار وظيفه ارائه كالاها و خدمات عمومي را بر عهده دارد، اما به دليل تمركزي كه دولت مركزي دارد، در ارائه كالاها و خدمات عمومي محلي ناكارآ عمل مي‌كند.
به همين خاطر دولت‌هاي محلي با عهده گرفتن ارائه كالاها و خدمات عمومي محلي تشكيل شده‌اند. دولت مركزي مي‌تواند با دادن اختيارات بيشتر در زمينه‌هاي سياسي، مالي، اداري موجب افزايش كارآيي در ارائه كالاها و خدمات عمومي محلي شوند. در اين مقاله كوتاه ضمن مروري بر مباني تمركززدايي و انواع آن، تمركززدايي مالي در بودجه سنواتي بررسي مي‌شود.
در اقتصاد خرد، بلندمدت به زماني اطلاق مي‌شود كه تمام نهاده‌ها قابل تغيير باشند؛ بنابراين مي‌توان گفت در بلندمدت همه نهاده‌ها قابل تغيير است. اما نهاده ديگري غير از نهاده‌هاي نيروي كار و سرمايه، وجود دارد كه حتي در بلندمدت غير‌قابل تغيير است و آن مديريت است. با بزرگ شدن مقياس توليد به دليل وجود صرفه‌هاي ناشي از مقياس، هزينه متوسط كاهش مي‌يابد اما صرفه‌هاي ناشي از مقياس تا سطح مشخصي از توليد وجود دارد و پس از آن از بين رفته و هزينه متوسط صعودي مي‌شود. علت از بين رفتن صرفه‌هاي ناشي از مقياس يا صعودي شدن هزينه متوسط كل بلندمدت، ثابت بودن نهاده مديريت است كه نمي‌توان آن را تغيير داد مگر با تمركززدايي. تمركززدايي در اين مورد به معناي تاسيس بنگاهي ديگر است كه از اختيارات مديريتي مستقل بهره مي‌برد. بنابراين مي‌توان گفت تمركز اختيارات در يك بنگاه توليدي داراي حد بهينه‌اي است و با افزايش مقياس توليد به سطح مشخصي، مديريت موجود قادر به پاسخگويي نيازهاي مديريتي نبوده و ناكارآيي پديد
مي‌آيد.
توليد كالاي عمومي نيز به همين منوال است؛ اختيارات مانند نهاده ثابتي است كه تمركززدايي به معناي تغييرپذيري آن است. اساسا تمركززدايي به معناي انتقال يا تفويض اختيارات در زمينه‌هاي برنامه‌ريزي تصميم‌گيري يا مديريت از سوي مقامات دولت مركزي به مقامات محلي است.
مي‌توان به چهار نوع از تمركززدايي اشاره كرد. تمركززدايي سياسي، تمركززدايي اداري، تمركززدايي مالي و تمركززدايي بازاري. تمركززدايي سياسي به معناي دادن حق بيشتر به شهروندان در انتخاب افرادي است كه اختيارات بيشتري در تصميم‌گيري‌هاي محلي دارند مانند شهرداران و استانداران. تمركززدايي اداري يا اجرايي به معناي دادن مسووليت بيشتر به دولت‌هاي محلي در اجراي برنامه‌هاي توسعه در سطوح پايين دولت مي‌باشد. تمركززدايي مالي به عنوان هسته اصلي تمركززدايي شناخته مي‌شود. اگر دولت‌هاي محلي بخواهند برنامه‌هاي محلي را به خوبي اجرا كنند يا كالاهاي عمومي محلي را ارائه دهند نياز به درآمد دارند، بنابراين افزايش منابع درآمد دولت‌هاي محلي موجب افزايش سطح تمركززدايي مالي مي‌شود. اين درآمد مي‌تواند يا از طريق انتقالات مالي از دولت مركزي به دولت‌هاي محلي به صورت مستقيم صورت گيرد يا از طريق دادن اختيارات مالياتي، به دولت‌هاي محلي اجازه كسب درآمد داده شود. در نهايت تمركززدايي بازاري به معناي واگذاري تصديگري دولت شناخته مي‌شود. در اين شكل كامل شده تمركززدايي به جاي اينكه دولت مركزي اختيارات خود را به دولت‌هاي محلي واگذار كند آن را به بخش خصوصي واگذار مي‌كند.
مطابق با تئوري‌هاي اقتصادي تمركززدايي ارتباط تنگاتنگي با افزايش كارآيي دارد و از همين جا است كه تشكيل دولت‌هاي محلي براي اداره امور محلي و ارائه كالاهاي عمومي توصيه مي‌شود.
يكي از مشكلات مديريت متمركز، ناتواني در شناخت ترجيحات است. راه‌حل اقتصاد بازار براي توليد كالاهاي خصوصي مكانيزم قيمت مي‌باشد اما در ارتباط با كالاي عمومي كه بخش خصوصي با شكست مواجه مي‌شود يك راهكار تمركززدايي است. دولت‌هاي محلي كارآيي بيشتري در هزينه كردن ماليات‌ها از طريق برآورد بهتر ترجيحات شهروندان دارند.
قضيه تمركززدايي اوتس در اقتصاد بخش عمومي از همين نوع است. ايده اساسي قضیه اين است كه دولت‌هاي محلي به دليل نزديكي بيشتر با شهروندان توانايي بيشتري در شناخت ترجيحات دارند. براي مثال يك كشور با دو منطقه داراي تقسيمات كشوري را در نظر بگيريد كه ساكنان هر منطقه داراي ترجيحات متفاوتي نسبت به كالاي عمومي هستند، دولت مركزي يا مي‌تواند خود اقدام به ارائه كالاي عمومي نمايد که در اين صورت حداقل ترجيحات يك منطقه مورد بي‌اعتنايي قرار مي‌گيرد يا از طريق دادن اختيارات مالي به دولت‌هاي محلي، دست آنها را در ارائه كالاي عمومي باز مي‌گذارد که در اين صورت دولت‌هاي محلي با شناخت ترجيحات شهروندان اقدام به تخصيص بهينه منابع مي‌كند. اين اقدام از طريق مكانيزم راي گيري و تمركززدايي سياسي بهبود مي‌يابد.
به غير از افزايش كارآيي، تمركززدايي داراي منافعي نيز هست. تمركززدايي موجب تسهيل و تسريع در تصميم‌گيري‌ها مي‌شود، رقابت بين دولت‌هاي محلي را افزايش مي‌دهد، توسعه منطقه‌اي به همراه مي‌آورد و با نزديك كردن دولت به مردم موجب افزايش شفافيت و پاسخگويي مي‌شود.
لازمه تمركززدايي، تهيه و تدوين قوانين مناسب جهت تفويض اختيارات سياسي و مالي به دولت‌هاي محلي مي‌باشد. موادي از قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه به بحث تمركززدايي اشاره كرده است. براي مثال ماده (173) قانون مذكور، دولت را مجاز به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به‌منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه شهرداری‌ها كرده است.
همچنين در ماده (179) اشاره شده است به منظور تمرکززدایی و افزایش اختیارات در جهت توسعه و عمران استان‌ها، نظام درآمد ـ هزینه استانی ساماندهي شود. مطابق با بند (الف) تا بند (ه) اين ماده، ساماندهي ناظر بر درج بودجه سالانه استاني اعم از منابع و مصارف استاني تمام استان‌ها در قانون بودجه سنواتي كل كشور و دادن اختيار به کمیته تخصیص اعتبارات استان براي تخصيص بودجه استاني مي‌باشد. در ماده (181) و (186) نيز اشاره به تعيين سازوكارهاي لازم و همچنين تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری با هدف تمركززدايي شده است.
با وجود قوانين موجود اما همچنان تمركز اداري، سياسي، مالي و بازاري مشاهده مي‌شود. براي مثال يكي از شاخص‌هاي اندازه‌گيري تمركز مالي محاسبه ضريب برداشت استاني است. ضريب برداشت استاني از تقسيم هزينه‌هايي كه در استان‌هاي كشور شده است به درآمد‌هاي استاني به دست مي‌آيد. در صورتي كه اين نسبت واحد باشد به معناي اين است كه تمام درآمد‌هاي استاني در استان‌هاي كشور مصرف شده و هرچه اين نسبت كمتر از واحد باشد به معناي اين است كه از درآمد‌هاي استاني برداشت مي‌شود و در امور غير از امور استان‌ها هزينه مي‌شود. لازمه محاسبه نسبت برداشت استاني داشتن عملكرد بودجه است كه در دسترس نمي‌باشد با اين حال محاسبه اين نسبت با استفاده از اعداد ارائه شده در قانون بودجه سال 90 و 91 نشان مي‌دهد نه تنها، برداشت استاني كمي كمتر از 50 درصد مي‌باشد بلكه در سال 91 نسبت به سال 90 بدتر هم شده و از 51/0 به 39/0 كاهش يافته است. علاوه بر ميزان برداشت استاني نحوه توزيع اين منابع بين استان‌هاي مختلف از منظر تمركززدايي قابل بررسي است. نحوه توزيع اين منابع كه از نسبت برداشت استاني استيفاد نمي‌شود براي برخي استان‌ها كمتر از 5 درصد و براي برخي بيش از 300 درصد مي‌باشد كه نشان دهنده عدم توازن تخصيص بودجه هر منطقه از درآمد‌هاي همان منطقه است.
يك راهكار براي كاهش تمركز مالي افزايش نسبت برداشت استاني در بودجه‌هاي سنواتي دولت و همچنين تخصيص اين منابع به صورت متوازن بين استان‌هاي مختلف است كه لازم است دولت آينده با هدف توسعه متوازن منطقه‌اي و افزايش كارآيي اقدام به انجام آن نمايد. علاوه بر كاهش تمركز مالي از طريق بودجه‌هاي استاني لازم است در نحوه تخصيص اين منابع به دولت‌هاي محلي اختيارات بيشتري تفويض نمايد.
* دانشجوي دكتراي اقتصاد شهري و منطقه‌اي
