«دنیای اقتصاد» منتشر کرد
[h=1]7 راهکار اساسی برای تسویه مطالبات بخش خصوصی[/h] تعداد مشاهده: 268 بار کد خبر: DEN-749747 تاریخ چاپ: ۱۳۹۲/۰۶/۱۲ منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۰۰۶
اتاق بازرگانی بررسی کرد: چگونگي انباشت مطالبات بخش خصوصي از دولت با توجه به چشمانداز بودجه، امکان وصول مطالبات در سال جاری نیست
نفیسه آفرینزاد - یکی از چالشهای اساسی اقتصاد ایران، انباشت مطالبات بخش خصوصی از دولت است و فعالان اقتصادی همواره تاکید دارند که برای جلوگیری از انباشته شدن این مطالبات و تسویه هرچه سریعتر آنها، ابتدا باید روند شکلگیری و تجمیع مطالبات از دولت را بررسی کرد.
در همین راستا، اتاق بازرگانی ایران به نمایندگی از زیرمجموعههای بخش خصوصی کشور، اقدام به بررسی این روند کرده و در نهایت، خطاب به دولتمردان دولت یازدهم، راهکارهایی برای تسویه مطالبات ارائه داده تا به بهبود روند مذکور بینجامد.
در این گزارش که به طور اختصاصی در اختیار «دنیای اقتصاد» قرار گرفته، روند تجمیع مطالبات بخش خصوصی از دولتهای قبل، اینطور تحلیل شده است: در اقتصاد ايران سهم دولت در توليد ناخالص ملي بالا است و حجم زيادي از فعاليتهاي اقتصادي كشور در اختيار دولت است. به عبارت ديگر، تزريق منابع مالي به طور عمده از سوی دولت صورت ميگيرد و «بستر» اين اقدام نیز، بودجههاي سنواتي و «قالب»هاي آن هم، بودجههاي عمراني سالانه است.
طرحهاي عمراني كه عموما بخش خصوصي به عنوان متولي اجراي آن انتخاب ميشود، در قالب بودجههاي سنواتي، پيشبيني و به صورت تدريجي در اختيار آنها قرار ميگيرد. نكته اصلي اين است كه نه اين پيشبينيها، يعني برآوردهاي مالي مندرج در بودجه بر اساس واقعيتهاي اقتصادي صورت ميگيرد و نه ميزان پرداختيها به پيمانكاران يا همان مجريان طرحهاي عمراني طبق زمانبندي انجام ميشود.
همه اين عوامل باعث ميشود كه هر سال، نه تنها آن ميزان مطالبات پيمانكاران توسط دستگاههاي اجرايي پرداخت نشود، بلكه به دليل موضوع تورم، ضريب تعديلهايي هم به آنها اضافه میشود كه باعث انباشت مطالبات پيمانكاران ميشود.
بر اساس گزارشهاي رسمي در طول 13سال گذشته هر سال تنها 70درصد اعتبارات طرحهاي عمراني پرداخت ميشود و معني اين پرداخت، عبارت است از اينكه هر سال 30درصد به مطالبات بخش خصوصي اضافه ميشود.
در اين گزارش ضمن بررسي اين موضوع، راههاي رفع اين مشكل ارائه خواهد شد.
بررسي وضعيت بدهیهای دولت
مطالبات بخش خصوصي در واقع در «بدهي دولت» نمود پيدا ميكند. در نظام آمارهاي مالي دولت، چارچوب جامع مفهومي و حسابداري مناسبي براي عملكرد كل بخش دولت كه شامل دولت، شركتهاي دولتي و شهرداريها است، ارائه ميشود. بر اين اساس، امكان تجزيه و تحليل وضعيت پولي، بدهي مالي، خالص بدهي، اندازه بخش عمومي، استفاده از منابع، خالص ثروت و مطالبات احتمالي برعهده دولت، فراهم ميشود.
در حال حاضر، لوايح، قوانين بودجههاي سالانه، گزارشهاي عملكردي ارائه شده از سوي دولت و گزارشهاي مربوط به تفريغ بودجه، اطلاعات شفاف و مستندي از ميزان تعهدات مالي دولت ارائه نميكند.
از سوی دیگر، مطالعات نشان ميدهد كه در اقتصاد كشور مرجعي براي پايش تعهدات و بدهيهاي بخش دولت و بخش عمومي وجود ندارد و مديريت بدهيهاي بخش عمومي در اقتصاد ايران، متولي مشخصي ندارد. به عبارت ديگر در اقتصاد ملي امكان پيگيري مطالبات بخش خصوصي بهراحتي وجود ندارد.
اين وضعيت باعث شده است كه تعهدات دولت و بخش عمومي افزايش يابد، همچنين خسارتهاي غيرقابل جبراني بر محيط حاكم بر فعاليت بخشهاي مختلف اقتصاد كشور تحميل شود.
در واقع پرداخت نشدن تعهدات مربوط به فعالان اقتصادي از سوي دولت، اثراتي نظير كاهش توان مالي بنگاههاي اقتصادي، كاهش سرمايه در گردش، ناتواني در انجام امور جاري، ناتواني در پرداخت مالياتها، ناتواني در بازپرداخت تسهيلات دريافتي از بانكها، كاهش توليد ملي، كاهش رشد اقتصادي و ... را به دنبال خواهد داشت.
يكي از قوانين اصلي نظام بودجه در بسياري از كشورهاي دنيا، مديريت ديون عمومي است و از جمله اسناد ضروري كه دولت بايد به همراه لايحه بودجه به مجلس ارائه كند، گزارش مربوط به ديون و تعهدات است. در يك دستهبندي كلي بدهيهاي دولت به دوگروه زير تقسيم ميشود:
1 - بدهيها و تعهدات قانوني
2 - بدهيهاي ناشي از كسري بودجه
در گروه اول مواردي نظير انتشار اوراق مشاركت ريالي و ارزي، استقراض از خارج، تضمين وامهاي دريافت شده به وسيله دستگاههاي اجرايي و نهادها و سازمانهايي نظير شركتهاي دولتي و شهرداريها، تضمين اصل و سود اوراق مشاركت ريالي و ارزي شركتهاي دولتي، تعهدات قانوني ناشي از حق بيمه و حمايتهاي اجتماعي، مصوبات مجلس شوراي اسلامي در مورد بازنشستگان و قوانين مربوط، تقبل يارانه سود تسهيلات بانكي، حمايتهاي دولت از فعاليتهاي اقتصادي از طريق پرداخت يارانههايي از قبيل يارانه شير، خريدهاي تضميني كالاها و خدمات، يارانه جوايز صادراتي و... قرار دارند.
گروه دوم را به نوعي «كسري بودجه پنهان» اطلاق ميكنند. دولت معمولا براي پوشش مصارف و بهويژه اعتبارات عمراني (طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي) منابع بودجه عمومي خود را بيشتر برآورد ميكند. در سالهای اخير، دولت به دليل پاسخگويي به درخواستهاي منطقهاي در قالب مصوبات مربوط به سفرهاي استاني يا تاكيد نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، طرحهايي را در بخشهاي نفت، آب، برق و راه و ترابري در بودجههاي سالانه درج كرده است كه منابع كافي براي آنها پيشبيني نكرده است. به همين دليل عملياتي كردن اينگونه طرحها با حداقل منابع شروع شد و به دليل ناكافي بودن منابع مالي مورد نياز براي اجراي اينگونه طرحها، مطالبات پيمانكاران آنها تسويه نشد و اينها به صورت ديون دولت، هر سال انباشته شده است. در این میان، با توجه به اينكه براي اجراي طرحهاي عمراني با پيمانكاران خصوصي قراردادهايي منعقد كردند كه براي آنها منابع مالي كافي وجود نداشت و بر اين اساس مطالبات بخش خصوصي پرداخت نشد، اين امر خسارتهاي زيادي بر فضاي كسب و كار اين گروه وارد كرد.
بررسي ميزان مطالبات بخش خصوصي
در سالهای اخير دولت به منظور پاسخگويي به درخواستهاي متعدد منطقهاي در بودجههاي سالانه، طرحهايي در بخشهاي نفت، آب، برق و راه و ترابري تدوین كرده است كه اينگونه طرحها با حداقلِ منابع، عملياتي شد. كمبود منابع مالي براي اتمام اينگونه طرحها هم باعث شد که مطالبات پيمانكاران فعال تسويه نشود.
بر اين اساس پيمانكاران، مشاوران و سازندگان صنعت برق، از جمله طلبكاران دولت در اين بخش هستند. بررسيها نشان ميدهد كه در مورد ميزان بدهيهاي دولت به بخشهاي مختلف، آمار و اطلاعات قابلاستنادي وجود ندارد، اما مطابق اطلاعاتي كه به صورت غيررسمي گردآوري شده است، ميزان مطالبات فعالان صنعت برق كشور از وزارت نیرو تا تاریخ پایان شهریور ماه 1391، به ميزان 91 هزار و 720 میلیارد ریال اعلام شده است.
در مورد مطالبات بخش خصوصي فعال در راه و ترابري نيز ارقام قابل استنادي وجود ندارد، اما آمار غيررسمي نشان ميدهد كه ميزان مطالبات بخش خصوصي از وزارت راه و ترابري، حدود 50 هزار ميليارد ریال است.
بررسی دلايل شكلگيري مطالبات بخش خصوصي
مطالبات بخش خصوصي و پيمانكاران اين بخش از دولت در سالهاي اخير در بخشهايي نظير انرژي و راه و ترابري با توجه به سياستهاي دولت قبل، افزايش يافته است. پروژههاي مربوط به اين بخشها در قالب قانون بودجه سالانه در قالب طرحهاي تملك دارایيهاي سرمايهاي ارائه ميشود. براي اينكه اين طرحها به موقع اجرا شود، لازم است منابع كافي و مطمئن براي اين گونه طرحها در قوانين بودجه پيشبيني شود، اما واقعيت اين است كه دولت گاه براي تراز كردن منابع و مصارف بودجه كل كشور، این منابع درآمدي را پیشبینی نمیکند.
در این میان، در اين عدم ترازهای بودجهای، يكي از مهمترين نكات در شيوه بودجهريزي ريشه دارد و آن اين است كه دولت معمولا در بودجهريزي، ابتدا مصارف بودجه را در نظر ميگيرد و سپس براساس آن مصارف، به پيشبيني منابع اقدام ميكند. اتخاذ اين شيوه باعث ميشود كه بخشي از منابع درنظر گرفته شده با عدم تحقق مواجه شود که محقق نشدن اين منابع در بودجه بسيار است و همانطور كه در قسمت قبل نيز توضيح داده شد، در سال 1392 نيز وجود خواهد داشت. درباره طرحهاي تملك دارایيهاي سرمايهاي نيز اين واقعيت تلخ وجود دارد.
بر این اساس، با اين شيوه بودجهريزي، پيمانكاران و مشاوران بخش خصوصي انجامدهنده طرحهاي عمراني كه عموما بخش خصوصي هستند، براي انجام پروژههاي پيشبيني شده در بودجههاي سالانه و در قالب قراردادهاي منعقده، در پروژههايي شروع به فعاليت ميكنند كه منابع كافي و مطمئن براي آنها وجود ندارد و اين باعث ميشود كه پيمانكاران بخش خصوصي با مطالبات معوقه از دولت مواجه شوند.
وضعیت وخیم طرحهای نیمه تمام براي اثبات اين موضوع، توضيحات زير قابل توجه است.
در قانون بودجه سال 1391، تعداد 2877 طرح، درج و مقرر شد تعداد 610 طرح با اعتباري به ميزان 49 هزار و 195 ميليارد ريال به اتمام برسد، اما از اين ميزان، فقط 59 طرح خاتمه يافته است و تعداد 551 طرح به سال 1392 منتقل شد. هزينه عدم اتمام به موقع طرحهايي كه قرار بود در سال 1391خاتمه يابد، معادل 36 هزار و 247 ميليارد ريال در سال 1392 است و ميزان 20 هزار و 275 ميليارد ريال هزینه نیز براي سالهاي آينده پيشبيني شده است.
بررسيها نشان ميدهد كه روند تحقق اعتبارات طرحهاي تملك دارایيهاي سرمايهاي به قيمت ثابت و جاري، در دوره 1391 -1376، به طور متوسط، 71 درصد بوده است.
جزئیات بیشتر حاکی است، در سالهای 1384، 1385، 1386، 1387 و 1388، اين رقم به ترتيب 80، 78، 77، 95 و 61 درصد بود. وضعيت روند تحقق در سال 1389، به ميزان 65درصد، در سال 1390 به ميزان 71درصد و در سال 1391 نيز 28درصد بود. همچنين در سال 1391، نسبت عملكرد عمراني به هزينهاي، 12درصد بود. اين ارقام نشان ميدهد كه سال1391، سال خوبي براي طرحهاي تملك دارایيهاي سرمايهاي نبود.
بر این اساس، خاتمه نيافتن طرحها در بودجههاي سالانه، مقولهاي است كه در حال تبديل شدن به يك سنت رايج در كشور است. علاوه بر اين، نگراني مهم ديگر اين است كه بخش خصوصي فعال در عرصههايي نظير برق كه سابقه فعاليت بيش از يك قرن دارند، بسترها و سرمايهگذاريهايي براي انجام اينگونه فعاليتها انجام داده كه انجام نشدن اين طرحها در زمان مناسب، باعث ميشود هزينههاي زيادي بر آنها تحميل شود. در واقع با اين وضعيت، بنگاهها مجبورند زير ظرفيت خود كار كنند و با هزينههاي افزايش یافته، تعديل نيروي ناخواسته، از دست دادن مشتريان و... مواجه شوند.
در مورد ميزان مطالبات بخش خصوصي از دولت نيز، پيگيريهاي مكرري انجام شده و با ديوان محاسبات كشور، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي و...، مكاتبات و رايزنيهايي نيز شده است كه متاسفانه در مورد اين گونه مطالبات، هيچ اطلاعات دقيق، مستند و تجميع شدهاي براي كل مطالبات بخش خصوصي از دولت وجود ندارد، اما به اين حد اكتفا نشده است و براي جمع آوري اطلاعات با دستگاههاي اجرايي كه به نظر ميآيد ميزان زيادي بدهي به بخش خصوصي دارند، مكاتباتي انجام شد كه وزارت نيرو از جمله آنها است.
جمع بندی و نتیجهگیری
با توجه به مطالب مندرج در اين گزارش، در حال حاضر در اقتصاد ايران براي مديريت بدهيهاي بخش دولتي و عمومي، هيچ نهادي وجود ندارد و در قالب قوانين بودجه سالانه و گزارشهاي عملكرد دولت و گزارشهاي تفريغ بودجه، اطلاعات شفاف و مستندي از ميزان تعهدات مالي دولت ارائه نميشود.
بنابراين در مورد ميزان مطالبات بخش خصوصي از دولت، آمار و ارقام قابل استنادي در قالب قوانين مورد نظر وجود ندارد.
اما در سالهای اخير، به دليل اتخاذ برخي سياستها در كشور، پروژههاي عمراني زيادي بدون توجه به ناكافي بودن منابع مالي مورد نياز براي آنها شروع شده و مطالبات پيمانكاران فعال در اين پروژهها تسويه نشد و اين روش باعث شد ديون دولت به اينگونه پيمانكاران انباشته شود.
حال با توجه به اينكه بخش زيادي از منابع بودجه كل كشور در سال 1392 از درآمدهاي نفتي حاصل ميشود، اطلاعات مندرج در گزارش نشان ميدهد كه پيش بيني منابع درنظر گرفته شده براي اين قسمت در قانون بودجه نيز تحقق پيدا نخواهد كرد. در اين باره بد نيست بدانيم كه در سه ماه اول سال 1392، در اين قسمت، حدود 39درصد منابع محقق نشده است.
با اين وضعيت بخشي از مصارف مربوط به بودجه كل كشور قابل تحقق نخواهد بود، اما بايد اين نكته را مدنظر قرار داد كه در تخصيص اعتبار در بودجه، ابتدا پرداختهاي اجتناب ناپذير مانند: حقوق و دستمزد، يارانهها، بازپرداخت اصل اوراق مشاركت، بازپرداخت اصل تسهيلات بانكي، بازپرداخت اصل وامهاي خارجي و تعهدات در بخش تملك داراييهاي مالي در اولويت قرار ميگيرد و باقيمانده منابع به ساير هزينهها، تملك داراييهاي سرمايهاي، تعهدات پرداخت نشده سالهاي قبل و ساير اقلام تملك داراييهاي مالي و...، اختصاص مييابد.
با اين وضعيت ميتوان در سال 1392 اين گونه پيشبيني كرد كه اگر وضعيت منابع پيشبيني شده در قانون بودجه به صورتي كه در اين نوشتار آمده است، عملي شود، اين امكان براي پيمانكاران، مشاوران و سازندگان بخش خصوصي وجود ندارد كه بتوانند مطالبات خود را از دولت وصول کنند.
به طور كلي در مورد ريشههاي مربوط به اين گونه مطالبات به مواردي نظير نبود توازن در منابع و مصارف بودجه كل كشور، درنظر گرفتن منابع غيرقابل تحقق در بودجه كل كشور، درج تعداد طرحهاي زياد در قانون بدون توجه به روشهاي مربوط به تامين منابع براي اتمام آنها، شيوه بودجه ريزي در كشور و تراز كردن مصارف با منابع به جاي تراز كردن منابع با مصارف و...، ميتوان اشاره كرد.
با توجه به اينكه اقتصاد ايران در شرايط ركود تورمي قرار دارد و بنگاهها زير ظرفيت خود مشغول فعاليت هستند، پرداخت نكردن مطالبات بخش خصوصي، تهديدهاي جدي براي اشتغال كشور محسوب ميشود. علاوه بر اين، پيمانكاران بخش خصوصي براي ايجاد ظرفيت فعاليت در كشور، سرمايهگذاريهايي انجام دادهاند كه پرداخت نشدن اين مطالبات، اين نتيجه را به دنبال خواهد داشت كه هزينه آنها، افزايش قدرت رقابتپذيري آنها، كاهش و عدم اطمينان آنها به نظام بودجه ریزی افزایش يابد و توانايي اين دسته از فعالان اقتصادي در كشور كاهش داده شود.
بنابراین ميتوان پيشنهادهاي زير را به دو صورت كوتاه مدت و بلند مدت مطرح كرد:
كوتاه مدت:
1 - ارزيابي طرحهاي در دست اجراي مجريان و واگذاري مالكيت و مديريت آن به مجري در قبال طلب آنها در قالب ضوابط بودجههاي سنواتي. البته بايد به اين نكته توجه كرد كه برخي طرحها در صورتي از سوی بخش خصوصي يا پيمانكاران طلبكار مورد استقبال قرار ميگيرد كه تغيير كاربري هم داشته باشد و اين موضوع هم بايد به صورت موردي توسط مرجع مشخص مورد توجه قرار گيرد.
2 - اولويت بندي طرحهاي عمراني با توجه به معيارها و ضوابط مشخص و تخصيص بودجه بر اساس ميزان پيشرفت جهت تسويه بدهي طلبكاران.
3 - تبديل صورت وضعيتهاي قطعي پيمانكاران به اوراق بهادار جهت ايجاد امكان استفاده از آنها به عنوان وثيقه براي اخذ تسهيلات از بانكها و به عنوان ضمانتنامه جهت خريد محصولات مورد نياز از بورس كالا.
بلندمدت:
1 - اصلاح مكانيسم طرحهاي عمراني در بودجههاي سنواتي
2 - تشكيل نهاد مشخص براي نظارت گزارشهاي توجيهي، فني، اقتصادي و اجتماعي طرحها
3 - اولويتبندي كلي طرحهاي عمرانی (تملك داراييهاي سرمايهاي) در بودجههاي سنواتي
4 - اجراي كامل قانون اجراي اصل 44 در خصوص واگذاري وظايف دستگاههاي اجرايي و به تبع آن، طرحهاي عمراني مرتبط.